次の表をご覧下さい。
|
|
議員の選ばれ方
|
||
|
地域利益代表
|
政策党の選択
|
||
|
行政府の選ばれ方
|
首長公選
|
Ａ
|
Ｂ
|
|
議院内閣
|
Ｃ
|
Ｄ
|
|
現実に機能するのはＡかＤしかありません。Ａはアメリカや中南米とフィリピン。Ｄが西北欧です。
Ｂは公選首長の反対党が議会多数派になったとき国政が麻痺します。一時の、ロシア、韓国、台湾がこれに近かったです。註)
フランスは憲法上公選大統領の権限が大きいですが、現実には大統領反対派が議会多数党になったときには、議院内閣に実権が移行しています。事実上Ｄです。
日本はＣという最悪最低の組み合わせになっているわけです。これをなんとかしたいというのが、首相公選制論者のモチベーションだと思います。この問題意識は全く正しい。しかし、とりあえず制度的条件についてふれておけば、ＣからＡへは改憲を必要としますが、ＣからＤへは選挙法の改正だけですみます。
現実問題としては、政権選択の票が別に得られたら、議員を選ぶ方の票は身近で世話をやいてくれる人に入れるのは合理的行動ですから、首相公選制になると議員の利益誘導化が一層進行するのは間違いありません。イスラエルの首相公選制時代、宗教政党が分立したのも同じ理由です。身近なアイデンティティー集団が、日本の田舎では地域なのが、向こうでは宗教だという違いだけです。
アメリカや中南米の場合には、こうして議員が政策無視の地域利害代表になっているからこそ、公選大統領の反対党が議会で多数になっても、個別議員の切り崩しによってしのぐことができているわけです。(つまり首長公選と利益誘導議員との間には制度的補完性がある。)
現実の日本では、アメリカや中南米と違って保革の色分けが消えてしまうところまでいくわけではないでしょう。すると、特に革新系首相が公選されたときなどに、Ｂで見られる国政麻痺と同じことが起こる可能性まであるわけです。
このことは、首長公選制を取る日本の地方自治体の現状を見ても明らかだと思います。議員が政策で選ばれるのではなく狭い地域利益代表として選ばれる傾向は、国会議員以上にはなはだしくなっています。その一方で、特に革新首長が選ばれたときに、Ｂ同様の麻痺は実際に起こっています。かつて革新自治体ブームのときには、多くの有権者は、県政全体のことを考えて革新知事に投票し、その同じ人が同時に、身近な地域利害を考えて保守議員に投票していたため、何度選挙しても、対立する首長と議会が選ばれ続けました。
顕著な例。池子問題の時の神奈川県逗子市では、議会リコールまで実現しながら、何度選挙しても対立する市長と議会が選ばれ続けました。
知事と県議会が対立する現在の長野県でも、今知事が辞めても議会が解散しても、どちらにしても同じ内容のものが再選されて対立が続く可能性が高いわけです。(本稿執筆時点は02年長野県知事選挙の直前であった)
反対理由２：民意に反した政策が取られ続けてしまう可能性
よく、公選制への賛成論には、「民意が反映されるから」というものが聞かれます。しかし、私は、政府首長公選制の問題点は、逆に、政権が民意を反映しない可能性が生まれる点にあると思っています。
もちろん、「選出されたらさっさと公約を裏切ったが公選だから議会が不信任できない、結局だれも支持しない政権が任期いっぱい居座る」といった現実的事態は言うまでもありません。しかし、そうではなくて、最も理想的想定を置いてもそれがあり得ると思います。
それは次のような例です。十分な議論による世論形成の後、民意が次のように分布しているとします(単位は万人でも何でもいいです)。
|
|
安保政策
|
|
|||
|
ハト派
|
タカ派
|
中立
|
計
|
||
|
経済政策
|
「小さな政府」
|
３
|
４
|
２
|
９
|
|
「大きな政府」
|
４
|
２
|
１
|
７
|
|
|
中立
|
２
|
１
|
０
|
３
|
|
|
|
計
|
９
|
７
|
３
|
|
ここで政府首長が公選されるとします。選挙時の争点は「大きな政府」vs「小さな政府」だったとします。すると、決選投票がある場合は当然、ない場合も死票を避けようという合理的投票をするならば、「タカ派・小さな政府」候補vs「ハト派・大きな政府」候補の選択になりますが、争点が経済政策なので、経済政策に関して態度の定まった人はそれに従って選択し、経済政策が中立の人だけが安保政策に従って選択します。すると、9+1=10
vs 7+2=9 で「タカ派・小さな政府」候補が勝ちます。
その後、任期途中に急に安保問題が浮上したとします。これは選挙の時には争点ではなかった問題です。
このような事態においても、当然、公選で選ばれた政権はなにごともなく続きます。よって、その信念に基づき、タカ派政策が取られます。
しかし、もともと「タカ派・小さな政府」候補に入れた人の３分の１近くは「ハト派」だったはずです。民意全体では「ハト派」vs「タカ派」は9:7で「ハト派」の方が多く、また、もし選挙の時の争点が安保政策だったなら、10:9でハト派候補が勝っていたはずなのですが、その民意に反してタカ派政策が取られ続けるわけです。
もし、安保政策と経済政策の組み合わせで４政党があり、民意に従って議会で比例代表されているとすると、中立の人の票が半々で入るならば、「ハト派・小さな政府」「タカ派・小さな政府」「ハト派・大きな政府」「タカ派・大きな政府」は5：5.5：5.5：3 で議席が配分されます。すると、もし議院内閣制ならば、経済政策が争点のときには、「小さな政府」連合政権ができ、安保問題が浮上したらその時点で連立が組み変わって「ハト派」連合政権ができるだけです。この場合、民意とのズレは生じません。
しかし、公選制の場合、原則として議会が政府を不信任できません(議会が通常議決で公選政府を不信任できたら制度的におかしい。議会と政府がネジレて泥試合になったら年中選挙ばかりになる可能性がある)。また、対外強硬策や、オリンピックなみの大規模公共事業などは、一旦始まって時間がたったら、途中でやめると害が大きいために、合理的投票者は事後承認せざるを得ない場合が多いので、後で任期切れなどで選挙があったとしても真の民意の確認とはなりません。
よって重大な国策が民意に反して定まってしまうという危険があるわけです。
しかも、民意に反してようが何らかの政策がともかく取られるならばまだましかもしれません。上記の例で公選制の場合、議会が民意を比例代表しているならば、安保問題が浮上したとき、タカ派政府とハト派議会が対立して何も決まらないという事態もあり得るわけです。
結局多少とも公選制が民意を反映できたのは、過去の保革の一本軸がはっきりしていた時代までだったと思います。現在は政策が多元的な時代です。左右共に反米と親米がいるし、産業の営利追求に批判的な保守派までいます。逆に自由主義的な左翼もいます。このような中から、「誰か一人」を選べといっても無理です。そこを無理矢理「誰か一人」を選ぶ仕組みは、形式的にはやむなく入れられた多数票を集めていたとしても、実体的には少数派が多数派を切り捨てた政権をもたらしかねないと思います。
反対理由３：国民主権と天皇制との矛盾
これは比較的よく言われる反対論の論拠なのですが、あえて書いておきます。
日本国の主権が国民に存する限り、主権者国民から直接選ばれた者の権威は、当然、天皇を凌駕することになります。
それをあえて天皇が首相を任命する形式をとり、首相よりも上位に天皇を置くならば、天皇の権威は主権者国民を超越していることを認めることになります。すなわち、国民の総意に基づく地位ではなくなるということです。
公選されるリーダーよりも上位に最高権威者を置いた国の例は、イランと公選時代のイスラエルの二例しか知りませんが、いずれも最高権威者の地位は神に基づくものだと理解しています。日本の首相公選制論者の中には、意識的に、天皇をこのような存在にしようと狙っている人々がいるのではないでしょうか。
首相公選制に代わる代替案：全国一区半拘束名簿式比例代表制
首相公選制論者のまっとうな望みは、自分自身の手で政権を選びたいということだと思います。
しかしこれは議院内閣制で不可能なものではありません。実際、多くの西欧、北欧諸国では、有権者がみな議会の総選挙に際して首相候補を十分に意識して、政権の選択のつもりで投票しています。
もちろんこれは、小選挙区制や比例代表制の選挙制度によって促進されるものですが、それぞれに短所をもっていることは周知の通りです。
小選挙区制は死票が多く、少数派が切り捨てられる問題点があります。上記「反対理由２」に述べたような多様な政策志向という現実を考慮に入れるならば、小選挙区制のもとでは議会自体が「反対理由２」で述べたような事態で民意を反映しなくなる危険があります。
それだけではなく、日本では、すでに長い中選挙区制の歴史のもとで議員の利益誘導タイプ化が十分進行してしまっていますので、小選挙区制は「地域代表者の選出」という性格をますます進めてしまう可能性があります。実際、選挙改革後の小選挙区選挙はそのような性格を強めている気がします。
一方で比例代表制は、小党が分立し、選挙の時点ではどのような連立政権ができるのか不明瞭になる可能性があります。小選挙区制に転換するまでの比例代表制時代のイタリアでは、連立政党の離合集散が頻発してしょっちゅう政治危機に陥り、その度に総選挙をするのですが、いつもほぼ同じ割合で諸政党が選ばれて、なんの解決にもならないということが続いていました。
よって、少数派の意思も反映される比例代表制でありながら、政権の選択が明瞭に行える選挙制度を考案する必要があります。
ここに提案するのは、私が思い付いたそのアイデアの一つです。
【全国一区半拘束名簿式比例代表制】
1) 衆議院選挙に、政党は連合を組んで立候補する。ひとつの連合の名簿は、共通名簿と各参加政党の名簿から構成される。政党は単独で立候補してもよい。
2) 連合は共通名簿の筆頭者の名を冠し、「○○○○リスト」と称する。（「小泉純一郎リスト」など）
3) 投票は、連合名または各個別政党名を単記する。連合名を書いた票及びその連合に所属する個別政党名を書いた票の総計が、その連合の得票となる。
4) 有効投票総数のｘ％の票数を、各連合および独立政党の得票からそれぞれ一律に除き、残りの票数に基づいて、ドント式の原則で、各連合および独立政党に議席を配分する。
5) 連合に配分された議席は、まず共通名簿に割振り、残余を、各個別政党に、各々の得票に基づくドント式の原則で配分する。
（キーとなる工夫）
4)の仕組みにより、なるべく少数派を排除せずに多くの党で連合を組んだ方が、足切り票の負担を軽くできてトクになる。よって、与党どうし野党どうしなど、比較的少数の勢力にまとまる。
要するに、各連合の共通名簿には、首相候補たる名簿筆頭者以下、閣僚候補が並ぶことになります。衆議院総選挙の投票が事実上連立内閣の選択になるわけです。
例えば、「小泉純一郎リスト」は、小泉内閣の閣僚候補たる共通名簿と、「自由民主党」「公明党」「保守党」の各名簿からなる。「鳩山由紀夫リスト」は、鳩山内閣の閣僚候補たる共通名簿と、「民主党」「社会民主党」「自由党」の各名簿からなる。そして独立政党の「共産党」の名簿があり、以上三リストから選択するという具合になります。小泉内閣を選びたい者は、投票用紙に「小泉純一郎リスト」と書くか、または、例えば「自由民主党」や「公明党」などと参加政党の名前を一つ書けばいいわけです。
多くのまっとうな首相公選制論者の望みは、これで十分満たされると思いますがいかがでしょうか。しかも、公選制の場合のような議会と政府のネジレは、原則として起こりませんし、いざとなったら不信任なり解散なりで解決できることになります。
ただし、この案の問題点としては、次のことが考えられる。
自民党や民主党には消極的支持層が多く、これらの層は、政党名を書かず、連合名を書いて投票する可能性が高い。すると、固い支持層を持つ公明党や自由党の連合内での議席シェアが、民意の実態よりも過剰に高くなりがちである。
この問題を重視した場合、連合は組んでも、連合名での投票は認めずに、もっぱら個別政党名を書く投票にすることが対策となる。
この場合には、「共通リスト」は無くなるので、疑似首相公選的な外見は一見なくなってしまう。その代わり、選挙区に分けて選挙することができるようになるので、選挙実務はずっと簡単になる。ただし定数があまりに少ないと、中小政党の得た票で大政党が肥え太る不公正が生じるので、定数は5～7人以上が望ましい。
もちろん、実体としては連立の枠組みはあらかじめ明瞭なのだから、連立内閣の選択という性格はこの場合も失われることはない。
この案の別の問題点とその対策や、その他のいくつかの私のアイデアを、次のサイトの「首相公選制に代わる具体案」のページに載せていただいています。
http://www.polib.net/
追伸：このページをご覧いただいた方から、上の「半拘束名簿式比例代表制」のアイデアについて、次のような疑問をいただいています。同規模政党の間でなら、互いに連合のメリットがあるかもしれないが、現状(04年9月現在)のように民主党と社共両党との得票差が極めて大きいとき、足切り負担の打撃は、民主党はさほどでもないのに対して社共両党は非常に大きいので、連合のメリットが非対称になる。このような場合、共産党ばかりでなく、社民党も民主党から連合入りを拒まれてしまう可能性がある。システム的に少数政党を排除する傾向を生むのではないか。ざっとこのようなご意見だと解釈します。おっしゃる通りだとしても、社民党が別に共産党と共同名簿を組むことの打撃を考えると、民主党は社民党を引き入れた方がトクになるとは思いますが、この問題は制度的には次のようにすれば簡単に解決すると思います。
公設ポスターのスペースは一政党に一つです。ポスターでは連合名(つまりこれは首相候補名だ)を「縦何センチ以上」と文字の大きさを定めて必ず入れるルールにします。さらに、政見放送も一政党一枠ですが、冒頭数分を、共同名簿筆頭者による紹介時間にあてる決まりにします。すると、参加政党が多ければ多いほど、事実上の首相候補の宣伝の機会が増えますので、少数政党でも連合に引き入れるメリットが大きくなります。これをすると、「民主党Ａ」「民主党Ｂ」などと無意味に党をたくさんに分けて登録して、宣伝機会を増やすメリットはそれで満足させることができるので、やはり社民党は排除されるぞ。というご批判もあるかもしれません。しかし一旦別々の名簿に分けると、名簿に上がる個人候補にとっては自分が当選することが大事ですから、形だけ分けたつもりでも必ずやがて実体としての党益をそれぞれ持つようになります。様々な相手と手を組んで当選可能性を高める選択肢が広がるので、「民主党Ａ」「民主党Ｂ」等々が常に結託して社民党を排除するということにはならないと思います。
アメリカや中南米やフィリピンで公選大統領政府が機能できるのは、議会で政党の縛りが弱く、議員が狭い利益代表として選ばれていて独立性が強いためである。政党が明確な政策でまとまっていないので、厳密には政党政治が確立しているとは言えない。そのため、案件ごとに大統領による個別議員の切り崩しが可能であり、政府と議会のネジレによる国政麻痺が回避されるのである。
ところが、公選大統領政府制度の国で、明瞭な政策対立軸があったりして、政党組織の縛りが強くなると、とたんに政府と議会のネジレによる国政麻痺の危険が生じる。古典的な例では、フランス第２共和制で大統領に公選されたルイ・ナポレオンと議会が対立して国政が麻痺し、ルイ・ナポレオンによるクーデタに至った事件がある。
民主化後のロシアでは、強固な組織政党である共産党が、議会で一大勢力をなし、それを中心とする野党がしばしば議会で多数派を形成してエリツィン大統領と対立したため、何度も政治危機に陥った。初期にはエリツィンが議会を武力解散する事態まであった。
民主化後の韓国では、三金と称されるようなカリスマ的リーダーのもとにそれぞれ議員が強固にまとめられていた時代があった。その際、やはり議会で野党が多数を占めたときに政治危機に陥った。
民主化後の台湾で、はじめて民主進歩党の総統が選出されたとき、議会は強固な組織政党である国民党が依然制していた。そのため原発問題等で国政が麻痺し、経済にも重大な悪影響を与えた。
これらの国では、結局、個別議員の切り崩し工作が常套化し、政策政党としての政党のまとまりが弱まることで解決に向かっているようである。韓国の「議員レンタル」などその好例であろう。「中南米化」による解決と言っていい。はたしてこれが良いことだったのかどうか。
もっとも悲劇的な例がチリであろう。
チリは中南米の国では唯一例外的に政党政治が根付いている国である。ところが周辺諸国同様の公選大統領政府制度が取られている。
ここで70年代初頭、社会党、共産党に中道政党が推薦するアジェンデが大統領に選ばれ、中南米ではキューバに次ぐ「社会主義」政権が誕生したことがあった。ところが同政権の国有化政策などに反対して中道政党が離反し、議会が野党多数となって国政が麻痺に陥ってしまった。
これを右側から打開したのが、アメリカの後押しによるピノチェット将軍のクーデタだった。アジェンデ以下政府メンバーを殺害して権力を握ったピノチェットは、独裁者となって左翼狩りを進め、チリは80年代終わりまで軍部の恐怖政治のもとにおかれることになった。
民主化以後、チリでは再び公選大統領政府制度が取られている。これまで、たまたま大統領も議会も中道左派勢力が制していたため、深刻な問題は起こっていない。しかし、長年の軍部と民主化勢力との闘争を通じて、左右両勢力の間の距離はますます広がっている。もし将来大統領と議会の間にネジレが生じる事態が起こったならば、再び深刻な危機が訪れることは必至であろう。